國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局前段時(shí)間聯(lián)合發(fā)布電改“9號(hào)文”首個(gè)配套文件《關(guān)于改善電力運(yùn)行調(diào)節(jié)促進(jìn)清潔能源多發(fā)滿(mǎn)發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確鼓勵(lì)提高新能源發(fā)電的消納比例，隨后內(nèi)蒙古、湖北陸續(xù)出臺(tái)地方版可再生能源電力配額規(guī)定，業(yè)界期盼多時(shí)的國(guó)家層面“可再生能源發(fā)電配額制”也處在修訂完善階段。配額制政策的出臺(tái)，將會(huì)有效促進(jìn)我國(guó)可再生能源電力的發(fā)展，并建立起有足夠保障力和可操作性的可再生能源電力消納政策措施。

促進(jìn)消納是“中國(guó)特色”

當(dāng)前，開(kāi)發(fā)利用可再生能源已成為世界各國(guó)保障能源安全、應(yīng)對(duì)氣候變化、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的共同選擇。從全球促進(jìn)可再生能源發(fā)展的措施來(lái)看，主要分為三個(gè)方面：一是明確可再生能源在未來(lái)能源轉(zhuǎn)型中的地位，制定可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。二是制定支持可再生能源產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策。三是制定強(qiáng)制性的可再生能源市場(chǎng)份額政策，即配額制。

配額制始于上世紀(jì)90年代，美國(guó)是全球最早實(shí)施可再生能源電力配額制的國(guó)家，英國(guó)也于2002年開(kāi)始實(shí)施可再生能源義務(wù)（RO）制度。此外，澳大利亞、意大利、韓國(guó)和印度均實(shí)施了以規(guī)定強(qiáng)制性可再生能源電力市場(chǎng)份額為特征的配額制，而我國(guó)可再生能源電力配額制也出臺(tái)在即。

國(guó)外可再生能源配額制政策體系主要以電力市場(chǎng)為基礎(chǔ)，對(duì)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的電力供應(yīng)商提出約束性的可再生能源電力配額要求，并通過(guò)綠色電力證書(shū)交易制度實(shí)現(xiàn)配額指標(biāo)的流轉(zhuǎn)。可再生能源電力除了通過(guò)電力銷(xiāo)售獲得電價(jià)收入，還可以通過(guò)綠色證書(shū)交易獲得額外收入。從實(shí)施效果來(lái)看，配額制對(duì)可再生能源發(fā)展起到了重大推動(dòng)作用，已證明是一種行之有效的促進(jìn)可再生能源可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。

與國(guó)外不同，我國(guó)可再生能源電力跨區(qū)消納問(wèn)題突出，因此我國(guó)配額制度建立的初衷并非可再生能源發(fā)展經(jīng)濟(jì)代價(jià)的疏導(dǎo)和分?jǐn)偅墙鉀Q可再生能源電力的消納問(wèn)題。希望通過(guò)建立有足夠保障力和可操作性的具體措施，打通管理、機(jī)制和電力物理通道。解決的具體思路是通過(guò)對(duì)各省（區(qū)、市）電力消費(fèi)提出強(qiáng)制性的可再生能源比例目標(biāo)，使電力系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制、資源配置、運(yùn)行區(qū)域?yàn)闈M(mǎn)足比例目標(biāo)而進(jìn)行強(qiáng)制性調(diào)整，確保風(fēng)電等可再生能源電力的市場(chǎng)消納，為可再生能源的持續(xù)性發(fā)展提供制度性保障。

跨區(qū)協(xié)調(diào)是“核心環(huán)節(jié)”

自2005年頒布實(shí)施《可再生能源法》，我國(guó)可再生能源發(fā)展的基本法律制度和政策框架初步確立，對(duì)加快推動(dòng)我國(guó)可再生能源開(kāi)發(fā)利用產(chǎn)生了積極影響，風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電等可再生能源產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展。但是隨著非水電可再生能源電力的大規(guī)模發(fā)展，可再生能源電力進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸，由過(guò)去技術(shù)裝備能力方面的約束，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)和體制方面的制約，突出體現(xiàn)為當(dāng)前風(fēng)電等可再生能源電力電網(wǎng)接入和市場(chǎng)消納困難。

一方面，目前電網(wǎng)企業(yè)缺乏深入采取技術(shù)和管理措施接納更多可再生能源的外在動(dòng)力，同時(shí)受制于發(fā)電指標(biāo)的計(jì)劃管理，難以充分挖掘電力系統(tǒng)在促進(jìn)可再生能源電力發(fā)展方面的潛力，可再生能源電力進(jìn)一步規(guī)模化發(fā)展步履維艱。

另一方面，各地區(qū)對(duì)可再生能源重開(kāi)發(fā)而輕市場(chǎng)，地方政府對(duì)可再生能源電力就地消納的工作不夠重視，且現(xiàn)有電力體制及機(jī)制難以獨(dú)立支撐可再生能源電力消納。

總而言之，要解決可再生能源電力發(fā)展的困境，需實(shí)現(xiàn)可再生能源電力在更大范圍內(nèi)的消納，擴(kuò)大可再生能源電力調(diào)度運(yùn)行涉及的電網(wǎng)區(qū)域范圍，這要求系統(tǒng)運(yùn)行需與可再生能源發(fā)電的波動(dòng)性相配合，其他電源的配置和運(yùn)行方式也要與風(fēng)電和太陽(yáng)能發(fā)電的運(yùn)行特點(diǎn)相適應(yīng)。

為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，國(guó)內(nèi)針對(duì)配額制的研究和探索已經(jīng)開(kāi)展多年，作為重要的能源政策其制定背景和實(shí)施方式具有自身的特殊性。一方面是協(xié)調(diào)難度大。配額制的制定初衷是解決外送可再生能源電力的消納問(wèn)題。而跨區(qū)可再生電力消納涉及到國(guó)家級(jí)電網(wǎng)企業(yè)和同等級(jí)消納區(qū)域政府之間的協(xié)調(diào)及協(xié)商。一定程度上增加了政策實(shí)施效果的不確定性和不可預(yù)見(jiàn)性。這與僅需單獨(dú)依靠區(qū)域自身強(qiáng)化管理、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)即可實(shí)施完成的節(jié)能減排、能源“雙控”政策等不盡相同。另一方面是需要真實(shí)消納。配額制解決的是可再生電力物理電量的真實(shí)消納，因此需要電力的發(fā)、輸、配、用在同一時(shí)間完成，并且建立其間的物理網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系。這與通過(guò)碳市場(chǎng)進(jìn)行虛擬交易即可完成的碳減排義務(wù)也不相同。

實(shí)施迫在眉睫

實(shí)施可再生能源電力配額制是促進(jìn)我國(guó)可再生能源進(jìn)一步發(fā)展的必要措施，雖遇阻力，但迫在眉睫。目前已具備了實(shí)施可再生能源電力配額制的法律和政策基礎(chǔ)，實(shí)施的時(shí)機(jī)也已成熟，期望可再生能源電力配額制成為推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的有效手段，進(jìn)而起到“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的效果。

一是促使各省（自治區(qū)、直轄市）人民政府把完成可再生能源配額指標(biāo)作為能源發(fā)展的重要約束條件，擴(kuò)大可再生能源電力開(kāi)發(fā)利用量，自覺(jué)抑制化石能源電力建設(shè)，切實(shí)調(diào)整能源生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)。

二是促使電網(wǎng)企業(yè)把接入和消納可再生能源電力作為電網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)行的重要任務(wù)，積極擴(kuò)大可再生能源電力的輸送消納區(qū)域。

三是推動(dòng)可再生能源電力集中式與分布式同步發(fā)展，特別是能源消費(fèi)量大的區(qū)域更加重視本地可再生能源及分布式能源發(fā)展，推動(dòng)形成新型能源開(kāi)發(fā)利用方式。

促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)消納的同時(shí)，應(yīng)落實(shí)責(zé)任的劃分和指標(biāo)的制定。其中各省人民政府承擔(dān)行政管理責(zé)任，電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)實(shí)施責(zé)任，二者的責(zé)任類(lèi)型存在差異。責(zé)任與義務(wù)并行不悖，在規(guī)定責(zé)任的同時(shí)也賦予了相應(yīng)的實(shí)施手段。人民政府負(fù)責(zé)制定實(shí)施方案，落實(shí)配套措施、發(fā)展市場(chǎng)的重任，指導(dǎo)電網(wǎng)企業(yè)發(fā)電企業(yè)、甚至是終端用戶(hù)統(tǒng)籌完成配額義務(wù)。

可再生能源電力配額制為地方政府根據(jù)自身資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的實(shí)際狀況差異化發(fā)展本地可再生能源提供了制度保障。可再生能源發(fā)展和配套政策可自行確定，不搞一刀切。電網(wǎng)企業(yè)具體落實(shí)實(shí)施，對(duì)符合規(guī)定的全額消納，并配套輸配電設(shè)施建設(shè)。

各省（自治區(qū)、直轄市）人民政府需將可再生能源電力配額納入本地區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和能源發(fā)展規(guī)劃并作為重要發(fā)展指標(biāo)。鼓勵(lì)各地區(qū)制定超過(guò)基本指標(biāo)的可再生能源開(kāi)發(fā)利用目標(biāo)。國(guó)家能源主管部門(mén)將配額指標(biāo)完成情況，作為各省可再生能源發(fā)展規(guī)劃實(shí)施情況評(píng)估和年度項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃制定的重要依據(jù)。對(duì)于達(dá)到可再生能源電力配額先進(jìn)指標(biāo)的省（自治區(qū)、直轄市）和相應(yīng)的電網(wǎng)企業(yè)，國(guó)家能源主管部門(mén)在可再生能源開(kāi)發(fā)利用相關(guān)建設(shè)布局、示范項(xiàng)目、專(zhuān)項(xiàng)資金分配和電網(wǎng)建設(shè)資金投入等方面也需要給予必要的傾斜。

需防“自己請(qǐng)客別人買(mǎi)單”

配額指標(biāo)的制定要根據(jù)各省（自治區(qū)、直轄市）電力需求，綜合考慮各地區(qū)可再生能源資源、電力消費(fèi)、電力輸送、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的緊迫性等因素，提出各省（自治區(qū)、直轄市）及相應(yīng)電網(wǎng)企業(yè)服務(wù)區(qū)域的可再生能源電力配額指標(biāo)。配額指標(biāo)的制定分類(lèi)也遵循幾條原則：一是本地資源充分開(kāi)發(fā)和本地首先消納的原則；二是集中式與分布式并重、中東部和南方地區(qū)更多發(fā)展分布式的原則；三是跨區(qū)輸電盡可能多輸送可再生能源電量的原則；四是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)增加地方財(cái)力投入的原則。

對(duì)此，可參考他國(guó)證書(shū)交易制度輔助配額指標(biāo)的落實(shí)。對(duì)可再生能源電力的經(jīng)營(yíng)者（含個(gè)人）按照非水電可再生能源發(fā)電量頒發(fā)可再生能源電力證書(shū)，作為對(duì)發(fā)電量的確認(rèn)，證書(shū)所有人按市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行交易。通過(guò)證書(shū)交易機(jī)制的建立，一是提供了一種市場(chǎng)化履約的手段；二是通過(guò)交易機(jī)制的建立，多元化籌措可再生能源發(fā)展資金，減緩國(guó)家可再生電力補(bǔ)貼資金需求壓力；三是通過(guò)證書(shū)流轉(zhuǎn)中的交易制度設(shè)計(jì)，確保可再生能源電力補(bǔ)貼資金的足額及時(shí)到位。

配額指標(biāo)的制定應(yīng)與可再生能源規(guī)劃、可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)和國(guó)家非化石能源發(fā)展目標(biāo)具有直接相關(guān)。在配額指標(biāo)考核中，與控制能源消費(fèi)總量、節(jié)能減排考核掛鉤，超過(guò)基本指標(biāo)部分的可再生能源電力消費(fèi)量不計(jì)入其能源消費(fèi)的控制限額。同時(shí)，通過(guò)配額證書(shū)的交易機(jī)制，為將配額制證書(shū)交易納入碳市場(chǎng)交易、節(jié)能交易和污染物排放權(quán)交易提供了制度接口。

此外，對(duì)于可再生能源資源豐富區(qū)域，該類(lèi)地區(qū)可再生能源電力發(fā)展超出本地實(shí)際消納能力，因此應(yīng)率先承擔(dān)高的配額指標(biāo)，避免出現(xiàn)“自己請(qǐng)客別人買(mǎi)單”的情況。

（作者系國(guó)家發(fā)改委能源研究所副研究員）