歐洲是全球新能源發(fā)展最早、新能源消納比例較高的地區(qū)。其中德國是全球新能源發(fā)展的引領(lǐng)者，先后修訂出臺6部可再生能源法;丹麥新能源占電力消費比重達53.2%，為全球最高;2010年，西班牙電網(wǎng)風(fēng)電瞬時出力占比達到54%，引發(fā)熱議;2016年，葡萄牙實現(xiàn)連續(xù)107小時100%可再生能源供應(yīng)，再次引發(fā)熱議;英國的差價合約政策引起廣泛關(guān)注。歐洲的新能源發(fā)展的政策機制是實現(xiàn)新能源快速發(fā)展的關(guān)鍵。

目前，國際上主流的新能源政策機制主要可分為兩大類：一是以歐洲為代表的以電價補貼為主的政策機制，其特點是以新能源開發(fā)激勵為著力點，輔以容量電價、負電價政策;二是以美國為代表的以配額制為主的政策機制，其特點是以強制新能源利用配額為著力點，輔以開發(fā)側(cè)的財政和融資政策，包括技術(shù)研發(fā)經(jīng)費投入、稅收減免和融資支持政策等。對于同一主體，兩類激勵政策一般不混用。

新能源消納的協(xié)同政策機制

歐洲典型國家促進新能源消納的政策機制主要有四個方面的特點。

首先，不斷完善價格補貼機制，發(fā)揮新能源低邊際成本競爭優(yōu)勢，提高新能源消納能力。

在發(fā)展初期，由于新能源成本高，直接參與電力市場沒有價格競爭優(yōu)勢，歐洲許多國家主要采用固定電價機制(簡稱FIT)，新能源不直接參與市場交易，由配電網(wǎng)運營商以固定電價收購，由輸電網(wǎng)運營商統(tǒng)一納入現(xiàn)貨市場。隨著新能源開發(fā)規(guī)模的擴大，固定電價機制也帶來了政府新能源發(fā)電補貼負擔過重和居民電價大幅上漲等諸多問題。2005年以后，歐洲各國先后調(diào)整電價補貼政策，鼓勵新能源參與電力市場。目前歐洲主流的新能源電價補貼方式分為兩類：一是以德國、西班牙、丹麥等為代表的固定(溢價)補貼(簡稱FIP)，二是以英國為代表的差價合約(簡稱CFD)。差價合約與溢價補貼相同之處在于都鼓勵新能源發(fā)電直接參與電力市場，利用新能源低邊際成本的價格競爭優(yōu)勢，提高新能源消納能力;不同之處是差價合約機制給予新能源發(fā)電固定合約電價，溢價補貼機制給予新能源固定補貼電價。

德國2012年全面引入溢價補貼機制。其設(shè)計特點是，新能源按照電力市場規(guī)則與其他電源無差別競價上網(wǎng)，同時承擔類似于常規(guī)電源的電力系統(tǒng)平衡義務(wù)，同時，政府為上網(wǎng)新能源提供溢價補貼，新能源上網(wǎng)電價水平為“溢價補貼+電力市場價格”。這種機制的設(shè)計，一方面有利于新能源利用其低邊際成本的價格優(yōu)勢實現(xiàn)優(yōu)先消納;另一方面，由于電力市場零電價和負電價的引入，電力市場供需平衡信息能夠及時傳導(dǎo)，也避免了新能源的過度投資。

英國從2017年起開始實施差價合約機制。其核心是新能源按照電力市場規(guī)則進入電力市場，國有結(jié)算公司與新能源發(fā)電企業(yè)按合同價格簽訂長期合同(該合同價格由招標確定且必須低于政府指導(dǎo)價)。在交易過程中，如果市場平均電價低于合同價，則向發(fā)電企業(yè)予以補貼至合同價;反之須返還高出部分。差價合約機制采用招標確定合同電價的方式，通過合約既保證新能源企業(yè)的合理收益，又避免了對新能源的過度激勵。

其次，多級市場協(xié)調(diào)配合，促進新能源消納。

歐洲電力市場相對成熟，盡管不同國家電力市場不完全相同，但都采用了中長期交易、日前市場、日內(nèi)市場、平衡市場等多級市場相結(jié)合的市場機制，促進新能源消納。中長期交易為新能源預(yù)留消納空間;日前市場競價充分發(fā)揮新能源邊際成本低的優(yōu)勢;日內(nèi)市場和平衡市場協(xié)調(diào)配合，共同處理新能源波動性出力特性引起的系統(tǒng)不平衡電量。

如英國，新能源消納以中長期雙邊交易為主(簡稱OTC)，目前OTC約占交易電量的85%。日前市場和日內(nèi)市場是短期集中交易市場，主要由EPEX(原APX)和N2EX兩家電力交易所分別進行組織，市場成員自愿參與，EPEX還建立了日內(nèi)現(xiàn)貨市場。平衡市場由英國國家電網(wǎng)公司負責組織，用市場化手段處理合同電量和實際電量之間的偏差電量，2015年平衡市場電量約占總電量的6%。此外，為應(yīng)對近年來新能源快速發(fā)展、煤電退役等帶來的供電安全問題，鼓勵現(xiàn)有煤電、氣電等轉(zhuǎn)為備用電源，2013年英國提出在電量市場外設(shè)立容量市場。

不同于英國，丹麥參與北歐現(xiàn)貨市場。日前市場、日內(nèi)市場均在北歐電力交易所開展，跨國交易頻繁，新能源在日前、日內(nèi)市場交易電量占比較高;中長期多為金融合約，用于市場風(fēng)險對沖，由金融機構(gòu)組織，與系統(tǒng)運行無關(guān);基于北歐四國運行信息系統(tǒng)，北歐四國平衡資源可跨國調(diào)用，丹麥電網(wǎng)公司根據(jù)系統(tǒng)不平衡量，調(diào)用平衡資源，保證系統(tǒng)實時平衡。

再次，適應(yīng)新能源出力特性，在現(xiàn)貨市場引入日內(nèi)短期交易新產(chǎn)品，提高新能源消納能力。

為有效促進新能源參與電力市場，德國對電力市場機制進行了改進。例如，為了滿足新能源接入后市場對超短期交易的需求，2011年德國引入一種新的日內(nèi)交易產(chǎn)品，即15分鐘日內(nèi)產(chǎn)品交易，采用連續(xù)競價交易的模式，保證了有意愿的交易雙方能夠第一時間達成交易。15分鐘產(chǎn)品交易有別于此前的小時級日內(nèi)產(chǎn)品交易模式，其時限更短且交易更為靈活，很好地適應(yīng)了高比例新能源、大出力時對交易時限和交易靈活度的新要求，提高了新能源的消納水平。 

最后，在統(tǒng)一的電力市場中，通過多個國家的日前市場聯(lián)合出清，擴大資源優(yōu)化配置范圍，促進新能源在更大范圍消納。

歐洲大陸已形成國與國之間聯(lián)系緊密的統(tǒng)一同步電網(wǎng)，在此基礎(chǔ)上，歐盟加快推進歐洲統(tǒng)一電力市場建設(shè)，促進各國電力市場融合。目前，歐洲13家輸電系統(tǒng)運營商覆蓋了15個國家，已經(jīng)實現(xiàn)日前市場聯(lián)合出清，有力促進了新能源的消納。如葡萄牙電網(wǎng)，通過6回400千伏、3回220千伏線路與西班牙電網(wǎng)相聯(lián);依托與西班牙的互聯(lián)電網(wǎng)，以及與西班牙共同構(gòu)建的伊比利亞電力市場，在2016年5月7日5時至11日19時(共計107小時)，實現(xiàn)了可再生能源(風(fēng)、光、水、生物質(zhì))總發(fā)電量超過電網(wǎng)負荷的總用電量。又如丹麥電網(wǎng)，通過400千伏和132/150千伏輸電線路與挪威、瑞典、德國的相連，輸電能力達到電網(wǎng)最大負荷的1.02倍，依靠北歐電力市場，實現(xiàn)了新能源高比例消納。

歐洲新能源消納啟示及建議

新能源消納機制的設(shè)計應(yīng)該涵蓋新能源的開發(fā)至利用的閉環(huán)過程;根據(jù)新能源技術(shù)進步和成本下降的節(jié)奏，不斷調(diào)整新能源激勵政策，才能實現(xiàn)新能源的開發(fā)和利用的協(xié)同，實現(xiàn)高效利用，從而避免過度投資。

從歐洲新能源的發(fā)展經(jīng)驗來看，一方面，歐洲各國建立了以上網(wǎng)電價補貼為主的政策機制，并建立了成熟的電力市場，通過在電力市場引入負電價政策，避免了過度投資;另一方面，在上網(wǎng)電價補貼政策機制框架下，不斷調(diào)整具體電價政策，實現(xiàn)了新能源開發(fā)的利用協(xié)同。如德國，2000年以來，6次修訂了可再生能源法(簡稱EEG)，根據(jù)光伏發(fā)電技術(shù)進步和成本下降的情況以及光伏的開發(fā)規(guī)模，適時調(diào)整電價政策，促進光伏發(fā)電的有序開發(fā)，充分利用。

我國借鑒歐洲的經(jīng)驗，建立以固定上網(wǎng)電價政策為核心的新能源政策機制，該政策機制有效促進了我國新能源的開發(fā)，使我國成為全球風(fēng)電、光伏裝機第一大國。但與此同時，我國局部地區(qū)出現(xiàn)了嚴重棄風(fēng)棄光問題，新能源開發(fā)與利用矛盾突出，局部地區(qū)新能源過度投資問題突出。

對于我國而言，應(yīng)進一步完善新能源政策機制，一是完善固定上網(wǎng)電價政策，適時引入固定補貼政策;同時根據(jù)新能源技術(shù)進步和成本下降的節(jié)奏，調(diào)整補貼電價;二是在我國電力市場建設(shè)的過渡期，出臺應(yīng)急政策，遏制部分地區(qū)的過度投資。

從歐洲新能源消納的實踐來看，加快推進歐洲統(tǒng)一電力市場，實現(xiàn)各國平衡資源、備用資源共享，實現(xiàn)新能源在更大范圍消納，是丹麥、葡萄牙等國實現(xiàn)新能源高比例消納的重要保障。

我國新能源開發(fā)布局與負荷分布不匹配。截至2016年年底，“三北”地區(qū)風(fēng)電、光伏發(fā)電約占全國的70%，負荷僅占全國的38%。與此同時，我國電力長期以來按省域平衡，缺乏跨省跨區(qū)消納政策和電價機制，新能源跨省跨區(qū)消納存在省間壁壘。特別是西北地區(qū)新能源跨省跨區(qū)消納困難，棄風(fēng)、棄光問題突出。

鑒于此，一要加快推動全國統(tǒng)一電力市場建設(shè)，建立能源跨區(qū)跨省消納的交易機制和電價政策，在更大范圍消納新能源;二要建立新能源跨省區(qū)電力交易的利益共享機制，推動新能源與常規(guī)電源的合同電量轉(zhuǎn)讓交易(含發(fā)電權(quán)交易)，以及新能源與大用戶的直接交易，促進新能源跨區(qū)跨省消納。

加快推進我國電力市場建立，在電力市場設(shè)計中注重多級市場協(xié)調(diào)配合促進新能源消納，近期應(yīng)重點加快新能源現(xiàn)貨市場建設(shè)。

從歐洲適應(yīng)新能源發(fā)展的電力市場建設(shè)的經(jīng)驗來看，一是隨著新能源規(guī)模的擴大，各國都選擇了新能源無差別進入電力市場，將新能源的電價補貼與新能源在電力市場的電源行為區(qū)別開來。二是各國電力市場并不完全相同，適合的才是最好的。如丹麥和英國，丹麥參與北歐電力市場，可共享北歐四國平衡資源，沒有容量市場，新能源主要在現(xiàn)貨市場交易;英國建立容量市場，通過差價合約，新能源主要在中長期市場交易。

新能源進入電力市場是大勢所趨，在我國電力市場建設(shè)初期也應(yīng)將新能源納入電力市場，將新能源的電價補貼和新能源作為電源在電力市場的行為分離，價補分離，更有利于新能源的發(fā)展。

新能源的優(yōu)先消納應(yīng)依托新能源低邊際成本的優(yōu)勢，而不是行政干預(yù)。同時，應(yīng)根據(jù)我國的特點構(gòu)建適應(yīng)新能源發(fā)展的電力市場。國外先有電力市場，后有新能源，我國則是先有新能源，后建設(shè)電力市場。我國新能源已具備相當規(guī)模，電力市場的建設(shè)卻剛剛起步，因此，我國電力市場的設(shè)計從開始就應(yīng)該考慮高比例新能源的特點和能源轉(zhuǎn)型的要求，以中長期合同與現(xiàn)貨市場相結(jié)合的方式推進新能源消納。此外，還應(yīng)加快現(xiàn)貨市場建設(shè)。新能源低邊際成本的優(yōu)勢在現(xiàn)貨市場表現(xiàn)最為充分，近期可加快新能源跨省區(qū)現(xiàn)貨交易市場建設(shè)，緩解棄風(fēng)、棄光矛盾。